國企功能界定與分類即將出臺 國資之間也可混合
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國企改革突圍
延宕的國企改革重新上馬，新一輪提速增效開啟
文/《財經國傢周刊》記者 聶歐
按照五中全會“十三五”規劃建議確定的主要目標任務，保持經濟增長、轉變經濟發展方式、調整優化產業結構等構成未來中國經濟發展的穩定閥。而這些重點任務均牽涉在國民經濟中占主導作用的國有企業的改革推進步伐。五中全會提出，要完善各類國有資產管理體制。
自9月13日中共中央、國務院頒佈《關於深化國有企業改革的指導意見》(下稱《指導意見》)以來，熱盼已久的國企改革頂層設計方案終於靴子落地，延宕的國企改革重新上馬，新一輪提速增效開啟。
“‘十三五’期間，這是最寄予厚望、也最承壓的一環。”中國農業銀行首席經濟學傢向松祚[微博]告訴《財經國傢周刊》記者，其成敗，不僅關系到國有企業、國有資本的活力，還關乎諸多國計民生領域的未來，關乎中國經濟的走向。
與1990年代國企改革不同，這一輪改革將觸及繁雜的既有利益藩籬，且《指導意見》明確提出“2020年在關鍵性領域取得階段性成果，國企公司制改革基本完成，培育大批具有國際競爭力的骨幹國企”的目標，這也是“十三五”規劃的重點，時間更緊、任務更重。
基礎性分類方案即將出臺
這場改革的基礎，是國企如何分類改革、分類發展、分類監管、分類定責和分類考核，這是完成國企改革“1+N”系列配套的第一步。
自9月《指導意見》出臺之後不久，《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》這一配套文件也已發佈，而關於國企分類方案何時揭開面紗，無疑成為接下去的輿論焦點。
《財經國傢周刊》記者從國資委[微博]獲悉，《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》(下稱《分類意見》)應該不晚於11月底發佈，文件將明確把國有企業分為商業類和公益類，實行分類改革。
10月13日，該《分類意見》已於中央全面深化改革領導小組第十七次會議上審議通過，基本是對前期《指導意見》關於國企分類部分的逐句細化，且後續還會進一步細化到產業、行業甚至企業。其原則，是立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國企在經濟社會發展中的作用和現狀，來界定國企的類別。
“對於一部分業務范圍廣、涉及行業和產業面較寬的國有企業，將根據其主營業務和核心業務范圍來具體分類。”一位國資委[微博]官員說。
其中，商業類國企以放大國有資本功能、屏東縣汽車借款免留車增強國有經濟活力、實現國有資產保值增值為主要目標，強調市場化、商業化運作，最終優勝劣汰、有序進退。而公益類國企，則以服務民生、提供公共產品為主。
根據前述《指導意見》的框架，此次《分類意見》將橫到底、豎到邊，基本覆蓋所有類型、領域的國企，並會在分類監管、考核以及薪酬制定等方面做出細節規定，有助於後續推進企業重組和混合所有制改革。
根據規定，第一類是處於充分競爭領域的商業類國企，首先要實行股份制改革，引入非國有資本，實現股權多元化，國有資本是否控股可視具體情況而定，整體上市是最終目標。這類企業的考核，也將著重於企業業績和競爭能力。
第二類，是處於關系國計民生的關鍵行業、承擔重大專項任務的商業類國企，將仍堅持國有資本控股，其中的自然壟斷行業須采取政企分開、政資分開等改革，政府則轉變為以監管為主，逐步放開競爭性業務。另一部分國有全資企業，也需實行股權多元化，將競爭性業務和特殊業務進行分離，首先在財務上實現獨立核算，然後逐步實現業務上的獨立運作。
而這部分企業的考核，將同時看重市場業績和對國傢戰略的支持程度及對國民經濟發展、國傢安全保障等方面的支持作用。
“需要註意的是，股權多元化的途徑將不僅是混合非國有資本，一部分符合條件的其他國有資本，同樣也可作為‘混’的內容。”前述國資委官員解釋。也就是說，國有資本之間可以按規定進行“混合”，既能解決國企活力不足的問題，也能緩解非國有資本在“混”瞭之後，仍然缺乏話語權等現實問題。
第三類，則是公益類國企，將以服務國計民生、提供社會公共產品為主要目標，其改革的目的是提升公共服務效率和水平。
這部分企業，可以根據具體情況采取國有獨資或實施投資主體多元化，還可以引導非國有企業在提供服務、委托代理、特許經營等方面參與改革，提升公益類國企的活力和效率。其考核，將主要體現在產品和服務的質量、政策保障能力、團隊運營水平等方面，部分企業還需要考察國有資產保值增值等能力，或考慮采用第三方評級機構，完善評估機制。
“分類工作非一朝一夕能夠完成。”前述國資委官員坦言。原因在於，國企分類涉及企業、行業、領域眾多，且大部分牽涉到地方政府，利益藩籬甚多。
後續的細化工作，將實行“誰出資誰分類”的原則，由具備出資人身份的機構來深入調查，界定所出資企業的分類和功能，報本級政府批準後再逐級上報，最終框定詳細的分類圖譜。
由於地方國企的出資人大多為地方國資委或其下屬機構，各種爭議或難避免。因而，這將是一個動態和調整的過程，地方政府可根據具體情況來動態調整該地區的國企功能分類，做好基礎工作。
五年解決五大問題
“實際上，國企改革就是要解決國有企業和國有資本的定位問題。”國資委一位官員直言，總結起來六個字——活力、佈局、體制。
活力，即依靠改革來建立現代企業制度、政企分開並進一步走上市場化道路；佈局，指改革要解決國有資本在國企體系中的比例問題，通過國企分類，來針對不同產業、行業以及不同規模、體制的國有企業，確定其國有資本的“含量”；體制，則指改革須在現行的用人體制、收入分配體制、監管體制等諸多方面敢於走進“深水區”，從根本上解決問題。
具體上，這三個層面分別對應瞭五大問題：
活力層面，即如何通過改革來激發國企活力的問題。
對此，“十三五”期間，改革將從薪酬改革、員工持股、功能分類定位等方面來入手，例如，依法落實企業法定財產權和經營自主權，推動國企與市場深度融合，建立領導人員分類分層制度，市場化選聘經營層，差別化薪酬等。並且，將鼓勵各類管理人員公開招聘、競爭上崗。
第二個問題，是如何使國有企業真正成為獨立的市場主體。
對此，此輪改革將提出，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利義務和責任相統一，堅持激勵機制與約束機制相結合的解法，讓國企依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束和自我發展。
“這將在後續出臺的關於規范國企法人治理結構等文件中，尋找到細節。”前述國資委官員說。
而佈局層面，主要指國有資產在每個細分領域、產業、企業的資本占比。
對此需要警醒的問題是，如何防止國有資產流失、遏制腐敗。對此，改革將根據《指導意見》提出的完善“三道防線”、強化“兩類追責”，以及《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》中提出的具體細則，空前強化國資委的監管職能。
由此牽涉出第四個問題，即如何新北市跟銀行貸款處理好國企改革與社會公眾的關系。
《財經國傢周刊》記者獲悉，國企改革後續的“1+N”配套文件，將以國傢現代化、保障人民共同利益體為導向，包含改革成果與人民共享的政策內容。例如，2020年會將國資收益上繳公共財政的比例提高至30%，更多用於保障和改善民生，並劃轉部分國有資本充實社會保障基金，民眾將直接受益。由此，將從全社會的層面來對國企活力進行提升和監督。
“公眾對監督和改革的參與度也會提升。”一位央企高管表示，國企董事會中還會增設職工代表，實行全員績效考核和分級分類的員工市場化招聘制度，等等。
至於在體制層面，國資委則必須面對如何以管資本為主，加強國有資產監管的問題。
“十三五”期間，中央將更加重視國有資產監管方式的轉變，一方面要求國資委從管企業轉變為管資本，建立權力清單和責任清單“兩個清單”，並同時做到“三個歸位”——將應由企業自主經營決策的事項歸位於企業；將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業；將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。
另一方面，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司，並且，優化資本佈局結構，優化國有資本重點投資方向和領域。
目前，國資委旗下已經擁有國新控股、國開投、中國誠通三傢國資運營公司，據悉三傢中的一部分會逐步改制，且還會再組建新的公司。並且，經營性的國有資產將集中統一監管，會建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經營預算制度。
“接下來五年內，這五大問題將是國資委和整個國有企業系統，乃至整個經濟社會都將面臨的棘手難題。”國資委相關人士表示。
最承壓的改革
不僅是經濟學界，中央層面對國企改革寄予的厚望，亦前所未有。
7月以來，習近平總書記多次強調瞭國企改革，指出“國企特別是中央管理企業，在關系國傢安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱，在我們黨執政和我國社會主義國傢政權的經濟基礎中也是起支柱作用的，必須搞好”。
雖然新一輪國企改革早在2013年前後就開始醞釀，卻因流程之迂回，牽涉問題和領域之多，意見分歧之龐雜，幾經輾轉和無數次易稿，仍未最終成稿。
前述央企高管告訴《財經國傢周刊》記者，此輪改革的高度、深度和敏感度空前，涉及到國資委、發改委、財政部、人社部、證監會[微博]等多個部委以及諸多體量巨大的國企，牽涉到政府簡政放權和部門利益調整，也牽涉到不同領域之間的矛盾，無異於重塑國傢的國資監管和運營體系。
他說，如剝離企業辦社會職能，其難度就超出想象。此次改革將涉及到諸多歷史遺留問題，包括國有企業離退休人員社會化管理；職工住房、醫院、職教幼教機構、市政設施等社會職能(統稱“企業辦社會”)的剝離、改制、移交工作；廠辦大集體改革；以及“三供一業”的移交等等。這些歷史遺留問題是國有企業沉重的負擔，難以負荷但又責無旁貸。此前，有關部委多次下文要求解決，但是收效甚微。
“關鍵是一些地方政府不願接這個燙手山芋。”中國企業改革與發展研究會副會長周放生說。
以最早在央企中推行混合所有制的中國石油化工集團公司為例，截至2013年末，該企業辦社會機構1222個，從業人員7萬人，辦社會支出147億元，而企業當年利潤也不過1148億元，辦社會支出占瞭12.8%。
“除瞭火葬場，基本上都全瞭。”中石化[微博]一位退休員工戲稱，食堂、澡堂、醫院、幼兒園、小學、儲蓄所、居委會甚至派出所，儼然就是一個“小社會”。並且，不少央企還自己承擔瞭“三供一業”(供水、供電、供熱、物業管理)。
另據國資委測算，鞍鋼集團[微博]要消化其“廠辦大集體”，總成本亦高達110億元。在全國范圍內，僅“廠辦大集體”改革這一項，就須耗資逾2萬億元。
再例如，僅僅是解決離退休人員養老福利這一項，北京電子控股有限責任公司董事長王巖就表示，公司有近7萬名離退休及崗下職工，在職員工才4萬多人，每年離退休職工統籌以及企業辦社會的費用加起來大約4億元。
周放生坦言，改革成本之巨、耗時之久、切入之深，長年以來都令人望而卻步，急需中央各部委和地方政府步調一致。
“這絕非國資委一己之力可為。”前述國資委官員說。如今，《指導意見》統一瞭部委間長期以來的不同認識，尤其財政部將給予一定資金支持，而落到地方上，或許還是會遇到難題。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151102/110823651304.shtml
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